چالش های مهم بودجه 1404 / رویکرد احتمالی دولت پزشکیان

بودجه 1404 : رویکردها و پیامدها*

محمدتقی فیاضی، تحلیلگر اقتصادی بودجه دولت بخشی از پازل بخش عمومی است که متشکل از دولت، شرکت‌های دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی مانند صندوق‌های بازنشستگی و شهرداری‌ها و نهادهای انقلابی مانند ستاد اجرایی فرمان امام، بنیاد مستضعفان، آستان‌های مقدس و ... است. بررسی تاثیر واقعی بودجه دولت (به معنای حاکمیت) بر اقتصاد مستلزم در نظر گرفتن همه اجزای گفته شده است. در یادداشت حاضر تنها منابع و مصارف عمومی دولت مورد توجه و بررسی قرار می‌گیرد و سایر اجزای بخش عمومی خارج از این بررسی است. در حالی که بررسی آثار اقتصادی فعالیت آن‌ها بر اقتصاد واجد اهمیت است. بسیاری از شرکت‌های دولتی زیانده بوده و متکی به منابع عمومی و یا منابع بانکی هستند که در نهایت به افزایش پایه پولی و نقدینگی منجر می‌شود. بر اساس گزارش دیوان محاسبات کشور در سال 1402 تعداد 134 شرکت زیانده بوده و زیان آن ها در مجموع به 354 هزار میلیارد تومان در این سال رسیده است. بسیاری از صندوق‌های بازنشستگی نیز برای پرداخت مستمری افراد تحت پوشش به بودجه دولت متکی هستند و بدون این کمک ها قادر به ادامه خدمات دهی نیستند. بسیاری از شهرداری‌ها به کمک‌های دولتی نیاز دارند اما کارآمدی مصارف شهرداری‌های بزرگ نیز زیر سوال است. مصارف و اولویت‌های مخارج بنیادها و نهاهای انقلابی نیز به رغم در اختیار داشتن منابع عمومی نامشخص است. بودجه کل کشور متشکل از بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی است. بودجه شرکت‌های دولتی خود مستلزم بررسی جداگانه‌ای است، اما تعداد بسیار زیاد این شرکت‌ها، مدیریت دولتی و زیان‌ده بودن بسیاری از آن ها هم نشان از اتلاف منابع عمومی دارد و هم اینکه نظارت و کنترل آن‌ها را با چالش مواجه می‌کند. در ادامه به اجمال به بررسی بودجه دولت و آثار اقتصادی آن می‌پردازیم.

تصویری از بودجه 1404

بودجه کل کشور متشکل از بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی است که در سال 1404 با رقم 11,280 هزار میلیارد تومان نسبت به رقم مصوب سال 1403 با رقم 6,459 هزار میلیارد تومان حدود 75 درصد افزایش یافته است. بودجه عمومی دولت با رقم 5,384 هزار میلیارد تومان نسبت به رقم مصوب سال 1403 با رقم 2,837 حدود 90 درصد افزایش یافته است. منابع و مصارف عمومی دولت نیز با رقم 4,956 هزار میلیارد تومان نسبت به به رقم مصوب سال 1403 با رقم 2,562 حدود 94 درصد افزایش یافته است (جدول 1).

رویکرد دولت پزشکیان به بودجه 1404

به جز عمل به برخی تکالیف قانونی از جمله قانون برنامه هفتم که دولت‌ها کم و بیش به آن‌ها متعهد هستند، برخی از اقدامات را می‌توان رویکرد اختصاصی دولت جدید محسوب کرد. برخی از مهم‌ترین این اقدامات به شرح زیر است: 1. افزایش یكپارچگی و جامعیت سند بودجه با تجمیع و جابجایی اعتبارات هدفمندی، تقویت بنیه دفاعی و طرح‌های خاص از تبصره‌ها به جداول بودجه عمومی | با این تغییرات حداقل مبلغ 1587 همت به سقف منابع و مصارف عمومی دولت اضافه شد (مبلغ 687 همت برای امور دفاعی و طرح های خاص و حدود 900 همت برای هدفمندی یارانه‌ها). این مبلغ بیش از یک‌چهارم (26.5 درصد) منابع عمومی دولت را تشکیل می‌دهد. نکته دیگر سهم منابع ناپایدار از منابع عمومی است. با تجمیع ارقام تبصره‌ها در ارقام جداول بودجه مشخص شد که سهم واقعی منابع ناپایدار از منابع عمومی 62 درصد است؛ در حالی که در قانون بودجه 1403 این رقم 38 درصد بوده است (منظور از منابع ناپایدار فروش دارایی‌ها و انتشار اوراق بدهی است). 2. اصلاح تدریجی و اجتناب از شوک‌درمانی | بر اساس فروض لایحه، قصد دولت افزایش تدریجی نرخ تسعیر کالاهای اساسی نسبت به نرخ سال 1403 و به میزان نرخ تورم سال بعد را دارد (پیش‌بینی سازمان برنامه و بودجه کشور برای نرخ تورم سال 1404 برابر 30 درصد است). یعنی نرخ تسعیر 31 هزار تومانی فعلی (یورو به ریال) به طور متوسط35650 تومان برای هر یورو می‌شود. 3. در نظر گرفتن سازوکار جدید در جهت افزایش واردات خودرو | با توجه به کیفیت پایین خودروهای داخلی و قیمت‌های بالای خودروی سواری در کشور، یکی از خواسته‌های مردم اصلاح این موضوع بوده که دولت نیز در بودجه 1404 سعی کرد که تا حدودی به آن توجه کند. بنابراین مبلغ 2 میلیارد یورو با تخصیص ارز از سوی بانک مرکزی در نظر گرفته شد. همچنین علاوه‌ بر سقف مذکور استفاده از سایر منابع ارزی به تشخیص بانک مرکزی مجاز خواهد بود.

رویکرد مجلس به بودجه 1404

1. افزایش 120 همتی درآمدهای مالیاتی | به معنای افزایش نزدیک به 50 درصدی (48.94) درآمدهای مالیاتی نسبت به مصوب سال 1403 است. مجلــس در درآمدهــای مالیاتی، ســقف معافیت مالیاتی برای اشخاص حقیقی و حقوقی را کاهش داده است که درآمدهای مالیاتــی دولت افزایش پیدا کند. همچنین مجلس با کاهش سقف مالیاتی، مالیات بر زمین‌هایی که کاربری مسکونی دارند یا خودروهای گران‌قیمت، تغییراتی داده تا مالیات بیشتری وصول شود. 2. افزایش 40 همتی سود سهام شرکت‌های دولتی نسبت به لایحه | افزایش 40 همتی سود سهام شرکت‌های دولتی از طرف مجلس به معنای کاهش منابع در دسترس شرکت‌های دولتی و در نتیجه کاهش منابع در دسترس شرکت‌های دولتی است که به طور بالقوه می‌توانست در اختیار تولید و سرمایه‌گذاری قرار گیرد و اختصاص آن به منابع عمومی دولت است که به طور بالقوه در اختیار هزینه‌های جاری قرار می‌گیرد. 3. حذف منابع و مصارف هدفمندی از جداول بودجه عمومی | تغییراتی که دولت در جهت ادغام منابع و مصارف هدفمندی و تقویت بنیه دفاعی در جداول بودجه صورت داده بود، با تغییرات مجلس با حذف از جداول بودجه به روال سال‌های قبل برگشت. در مجموع می‌توان گفت رویکرد دولت جدید اعمال تغییراتی جزئی و شکلی در ساختار بودجه‌ریزی کشور بوده است، بدون آنکه از طریق حذف و جابجایی مصارف بودجه، خواسته‌های مردم مورد توجه قرار گیرد.

برخی نسبت‌های مهم بودجه 1404

بررسی ترازهای بودجه‌ای کشور نشان می‌دهد که ساختار معیوب بودجه‌ریزی در اولین بودجه دولت جدید تداوم یافته است. کسری عملیاتی از 280 همت در سال 1403 به 1805 همت در سال 1404 افزایش یافته است. هرچند بخش عمده این افزایش ناشی از شفاف‌سازی برخی کسری‌ها از جمله لحاظ مصارف هدفمندی و برخی مطالبات اشخاص مانند بازنشستگان، معلمان و ... در مجموع مصارف بودجه بوده (که مجلس حداقل مصارف هدفمندی را از آن حذف کرده و رقم کسری را به 909 کاهش داده است)؛ اما علاوه بر رو به رشد بودن آن، نشانه‌ای از اصلاح این روند به عنوان اولویت اصلی کشور در راستای اصلاح هزینه‌ها به منظور مهار تورم در اولین سال شروع فعالیت دولت مشاهده نمی‌شود. تراز سرمایه‌ای نسبت به سال قبل افزایش یافته است (از 245 به 329 همت رقم مصوب). افزایش تراز سرمایه‌ای به معنای صرف هرچه بیشتر دارایی‌های مادی از جمله فروش نفت برای هزینه‌های جاری و عمدتاً غیرمولد است. دولت با لحاظ منابع هدفمندی (که حاصل فروش فرآورده های‌نفتی است) و سهم امور نظامی از نفت در واگذاری دارایی‌های سرمایه‌های تصویر واقعی‌تری از فروش دارایی‌های مادی کشور ارائه داده است، اما لحاظ مصارف نظامی در طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای گمراه‌کننده است؛ زیرا به رغم رویکردهای جدید به مصارف نظامی (از جمله رویکرد سازمان ملل در نظام حساب‌های ملی (SNA)) مبنی بر تلقی مشابه سایر مصارف به مصارف نظامی (یعنی اگر ساختمان و تجهیزات بادوام نظامی- حتی موشک- ساخته شود، جزو تملک دارایی‌های سرمایه‌ای منظور می‌شود). مطالعات متعدد نشان داده که تاثیر مخارج نظامی به‌ویژه در کشورهای با درآمد پایین بر رشد اقتصادی تاثیر منفی دارد. جدای از آن، اصولا مصارف نظامی جنبه بازدارندگی داشته و تا حدی مورد قبول است که درجه اول و قبل از هر چیز منجر به محافظت از زیرساخت‌های اقتصادی و مصونیت کشور از تهدیدهای نظامی و امنیتی خارجی شود؛ اما چنانچه افزایش مخارج نظامی خود به تهدیدی علیه منافع اقتصادی تبدیل شود، نسبت به انجام آن هزینه‌ها باید تردید جدی کرد. تراز مالی در بودجه 1404 نسبت به سال قبل از آن بیشتر شده و با توجه به مثبت بودن تراز سرمایه‌ای نشان می دهد که قرار است برای هزینه‌های جاری اوراق بدهی بیشتری فروخته شود؛ هرچند بخشی از این افزایش ناشی از شفاف‌سازی ارقام پنهان بودجه بوده است. با شفاف سازی ارقام بودجه مشخص شد که وابستگی بودجه به منابع ناپایدار در سال 1404 برابر 62 درصد است. ناپایداری منابع بودجه به معنی ساختار معیوب بودجه‌ریزی کشور است که البته در دولت جدید نیز تغییری در این ساختار مشاهده نمی‌شود. سهم طرح‌های عمرانی از بودجه از 16 درصد در سال 1403 به 12 درصد در سال 1404 کاهش یافته است (در لایحه دولت این نسبت 20 درصد است ( همانطور که گفته شد دلیل آن، اضافه شدن مخارج نظامی است که گمراه‌کننده است). با وجود رکود نسبی حاکم در اقتصاد کشور و رقم بالای بیکاری، از دولت انتظار می‌رفت سهم بیشتری از منابع عمومی را صرف طرح‌های عمرانی به ویژه طرح‌های نیمه‌تمام کند. کاهش سهم طرح‌های عمرانی چنین رویکردی را نشان نمی‌دهد، بلکه برعکس نشان می‌دهد که دولت همچنان اسیر قالب‌های گذشته و درگیر هزینه‌های نامولد است.

تحقق‌پذیری ارقام بودجه

1. مالیات‌ها | مالیات‌ها با رقم 1820 هزار میلیارد تومان در سال 1404 نسبت به مصوب سال 1403 برابر 49 درصد افزایش یافته است. با توجه به رشد ناچیز اقتصادی (احتمالا 3-2 درصد) و نرخ تورم 45-40 درصدی سال جاری، نزدیک به تمام سهم اضافه شده مالیات از محل تورم است. با این فروض، تحقق مالیات‌ها با رقم 1820 هزار میلیارد تومان دور از انتظار و تحقق رقم پیشنهادی دولت یعنی 1700 هزار میلیارد تومان محتمل‌تر است. البته به جز مالیات‌ها، اجزای دیگری نیز وجود دارد که مهمترین آن‌ها درآمدهای گمرکي و سود سهام شرکت‌های دولتی است. تحقق درآمدهای گمرکی که برای آن 364 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده، به شدت به واردات خودرو متکی است و در صورت عدم تحقق واردات خودرو، حداقل دوسوم درآمدهای گمرکی محقق نخواهد شد. سود سهام دولتی از 60 هزار میلیارد تومان لایحه پیشنهادی دولت به 100 هزار میلیارد تومان در مصوبه مجلس افزایش یافت. تحقق این میزان منابع به معنی تهی‌کردن هرچه بیشتر منابع شرکت‌های دولتی و کاستن از سرمایه‌گذاری آن‌ها و صرف منابع مزبور در هزینه‌های جاری است. 2. عواید نفتی | تحقق عواید نفتی کاملاً به شرایط تحریم و توافق یا عدم توافق با آمریکا بستگی دارد. در صورت توافق ارقام پیش‌بینی شده محقق خواهد شد و در صورت عدم توافق، با فرض فروش حداکثر 300 هزار بشکه در روز در بازار سیاه و با قیمت 40 یورو برای هر بشکه (30 درصد کمتر از پیش‌بینی دولت، ناشی از هزینه‌های تحریم) و سهم 85.5 درصدی دولت از نفت (سهم صندوق برابر صفر)، کل عایدی دولت برابر 3.7 میلیارد یورو خواهد بود که با پیش‌بینی 28 میلیارد یورویی دولت (آن هم با فرض سهم 65.5 درصدی) اختلاف 24.3 میلیارد یورویی دارد. با این فروض حدود 87 درصد عواید نفتی پیش‌بینی شده در بودجه محقق نخواهد شد. 3. اوراق بدهی و فروش سهام | اوراق بدهی در کنار عواید نفتی یکی دیگر از اقلام ترازکننده بودجه دولت به ویژه در سال‌های تشدید تحریم بوده است. در قانون بودجه 750 هزار میلیارد تومان فروش انواع اوراق مالی پیش‌بینی شده است. فروش اوراق مالی در شرایط تورمی بالا مستلزم افزایش سود این اوراق است. افزایش سود اوراق علاوه بر برهم زدن بازارهای دیگر مانند بازار سرمایه، هزینه استقراض دولت را در سال‌های بعد افزایش داده و شکنندگی بودجه را هرچه بیشتر افزایش می‌دهد. عدم افزایش سود متناسب و عدم خرید این اوراق توسط افراد حقیقی، منجر به فشار دولت بر بانک‌های تجاری برای خرید اوراق است. با خرید این اوراق توسط بانک‌ها امکان و احتمال تهاتر بدهی دولت و بانک‌ها با بانک مرکزی و در نتیجه افزایش پایه پولی و نقدینگی به و جود می‌آید (تجربه سال‌های گذشته). با توجه به پتانسیل بازار امکان فروش حداکثر 300 هزار میلیارد تومان اوراق مالی در بازار وجود دارد. بنابراین به نظر می‌رسد حداقل 400 هزار میلیارد تومان بیش‌برآوردی از این محل وجود دارد. فروش سهام نیز با توجه به فروش شرکت‌های با کیفیت در سال‌های قبل و مشکلات بازار سرمایه حداکثر تا 30 هزار میلیارد تومان قابل تحقق باشد. بنابراین تحقق 215 هزار میلیارد تومان رقم مصوب در بودجه برای سال 1402 از این محل بسیار دور از دسترس خواهد بود.

چالش‌های اساسی کشور و رویکرد بودجه 1404

مهم‌ترین چالش‌های اساسی کشور در همه سال‌های بعد از انقلاب در حوزه‌ اقتصادی رشد پایین و پرنوسان و نرخ تورم بالا بوده است. رشد پایین به ویژه بعد از تشدید تحریم‌ها و خروج ترامپ از برجام، علاوه بر تشدید معضل بیکاری، آثار خود را در نارسایی و کمبود زیرساخت‌ها از ناترازی‌ها انرژی گرفته تا ورزشگاه‌های مستهلک نشان داده است. ایجاد و افزایش ثروت ملی و رفاه مادی مردم کشور مستلزم افزایش مداوم و پی‌درپی رشد اقتصادی است و حفظ زیرساخت‌ها مستلزم هزینه کردن متناسب برای آن‌ها و پیشی‌گرفتن ایجاد سرمایه از استهلاک آن است. نرخ های تورم بالا به ویژه نرخ‌های به طور متوسط بالای 40 درصد در 6 سال اخیر (1403-1398) علاوه بر کاهش شدید قدرت خرید مردم، تاب‌آوری آن‌ها را در حوزه‌های اقتصادی و اجتماعی به شدت پایین آورده است. در بلندمدت مشکلات اقتصادی (مانند رشد اقتصادی نزدیک به صفر، تورم بالا، کمبود زیرساخت‌ها) حلقه خود تقویت‌کننده‌ای دارد که در آن منجر به معضلات اجتماعی (مانند فقر، بیکاری، اعتراضات خیابانی) می‌شود که این نیز به نوبه خود مشکلات اقتصادی را تشدید می‌کند. این فرآیند چرخه‌ای نزولی و معیوبی از زوال اقتصادی و اجتماعی را در کشور ایجاد می‌کند که رهایی از آن به سادگی ممکن نیست. تغییر دولت و به دنبال آن تغییر پایدار و باثبات سیاست‌ها در دوره‌ای بلندمدت می‌توانست چشم‌انداز چرخه معیوب فوق را تغییر دهد. سند بودجه دولت به عنوان مهم‌ترین و اثرگذارترین سند سیاسی و اقتصادی نماد تغییر دولت‌ها و سیاست‌ها آن‌ها محسوب می‌شود. چنانکه در بررسی اجمالی بودجه 1404 که اولین سند بودجه دولت پزشکیان است، دیدیم، تغییر سیاست و اولویتی مشاهده نمی‌شود. ساختار و ترکیب بودجه همان ساختار قبلی است و در نتیجه اجرای آن باید منتظر همان پیامدهایی بود که قبلا هم رخ داده است: تضعیف سرمایه‌گذاری‌ها و در نتیجه مستهلک شدن هرچه بیشتر زیرساخت‌ها و افزایش ناترازی‌ها و همچنین افزایش نرخ تورم و کاهش هرچه بیشتر قدرت خرید مردم. کلام آخر اینکه به رغم امیدواری بخشی از مردم به تغییر سیاست‌ها و در نتیجه بهبود شرایط اقتصادی کشور، بودجه تقدیمی دولت در نقطه شروع آن امیدوارکننده نیست و نمی‌تواند تغییرات مثبتی در شرایط اقتصادی کشور مانند کاهش نرخ تورم و بهبود محسوس معیشت مردم ایجاد کند.