بودجه ۱۴۰۴ : رویکردها و پیامدها*
محمدتقی فیاضی، تحلیلگر اقتصادی
بودجه دولت بخشی از پازل بخش عمومی است که متشکل از دولت، شرکت‌های دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی مانند صندوق‌های بازنشستگی و شهرداری‌ها و نهادهای انقلابی مانند ستاد اجرایی فرمان امام، بنیاد مستضعفان، آستان‌های مقدس و … است. بررسی تاثیر واقعی بودجه دولت (به معنای حاکمیت) بر اقتصاد مستلزم در نظر گرفتن همه اجزای گفته شده است. در یادداشت حاضر تنها منابع و مصارف عمومی دولت مورد توجه و بررسی قرار می‌گیرد و سایر اجزای بخش عمومی خارج از این بررسی است. در حالی که بررسی آثار اقتصادی فعالیت آن‌ها بر اقتصاد واجد اهمیت است. بسیاری از شرکت‌های دولتی زیانده بوده و متکی به منابع عمومی و یا منابع بانکی هستند که در نهایت به افزایش پایه پولی و نقدینگی منجر می‌شود.
بر اساس گزارش دیوان محاسبات کشور در سال ۱۴۰۲ تعداد ۱۳۴ شرکت زیانده بوده و زیان آن ها در مجموع به ۳۵۴ هزار میلیارد تومان در این سال رسیده است. بسیاری از صندوق‌های بازنشستگی نیز برای پرداخت مستمری افراد تحت پوشش به بودجه دولت متکی هستند و بدون این کمک ها قادر به ادامه خدمات دهی نیستند. بسیاری از شهرداری‌ها به کمک‌های دولتی نیاز دارند اما کارآمدی مصارف شهرداری‌های بزرگ نیز زیر سوال است. مصارف و اولویت‌های مخارج بنیادها و نهاهای انقلابی نیز به رغم در اختیار داشتن منابع عمومی نامشخص است.
بودجه کل کشور متشکل از بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی است. بودجه شرکت‌های دولتی خود مستلزم بررسی جداگانه‌ای است، اما تعداد بسیار زیاد این شرکت‌ها، مدیریت دولتی و زیانده بودن بسیاری از آن ها هم نشان از اتلاف منابع عمومی دارد و هم اینکه نظارت و کنترل آن‌ها را با چالش مواجه می‌کند. در ادامه به اجمال به بررسی بودجه دولت و آثار اقتصادی آن می‌پردازیم.
تصویری از بودجه ۱۴۰۴
بودجه کل کشور متشکل از بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی است که در سال ۱۴۰۴ با رقم ۱۱,۲۸۰ هزار میلیارد تومان نسبت به رقم مصوب سال ۱۴۰۳ با رقم ۶,۴۵۹ هزار میلیارد تومان حدود ۷۵ درصد افزایش یافته است. بودجه عمومی دولت با رقم ۵,۳۸۴ هزار میلیارد تومان نسبت به رقم مصوب سال ۱۴۰۳ با رقم ۲,۸۳۷ حدود ۹۰ درصد افزایش یافته است. منابع و مصارف عمومی دولت نیز با رقم ۴,۹۵۶ هزار میلیارد تومان نسبت به به رقم مصوب سال ۱۴۰۳ با رقم ۲,۵۶۲ حدود ۹۴ درصد افزایش یافته است (جدول ۱).
رویکرد دولت پزشکیان به بودجه ۱۴۰۴
به جز عمل به برخی تکالیف قانونی از جمله قانون برنامه هفتم که دولت‌ها کم و بیش به آن‌ها متعهد هستند، برخی از اقدامات را می‌توان رویکرد اختصاصی دولت جدید محسوب کرد. برخی از مهمترین این اقدامات به شرح زیر است:
۱. افزایش یکپارچگی و جامعیت سند بودجه با تجمیع و جابجایی اعتبارات هدفمندی، تقویت بنیه دفاعی و طرح‌های خاص از تبصره‌ها به جداول بودجه عمومی | با این تغییرات حداقل مبلغ ۱۵۸۷ همت به سقف منابع و مصارف عمومی دولت اضافه شد (مبلغ ۶۸۷ همت برای امور دفاعی و طرح های خاص و حدود ۹۰۰ همت برای هدفمندی یارانه‌ها). این مبلغ بیش از یک‌چهارم (۲۶.۵ درصد) منابع عمومی دولت را تشکیل می‌دهد. نکته دیگر سهم منابع ناپایدار از منابع عمومی است. با تجمیع ارقام تبصره‌ها در ارقام جداول بودجه مشخص شد که سهم واقعی منابع ناپایدار از منابع عمومی ۶۲ درصد است؛ در حالی که در قانون بودجه ۱۴۰۳ این رقم ۳۸ درصد بوده است (منظور از منابع ناپایدار فروش دارایی‌ها و انتشار اوراق بدهی است).
۲. اصلاح تدریجی و اجتناب از شوک‌درمانی | بر اساس فروض لایحه، قصد دولت افزایش تدریجی نرخ تسعیر کالاهای اساسی نسبت به نرخ سال ۱۴۰۳ و به میزان نرخ تورم سال بعد را دارد (پیش‌بینی سازمان برنامه و بودجه کشور برای نرخ تورم سال ۱۴۰۴ برابر ۳۰ درصد است). یعنی نرخ تسعیر ۳۱ هزار تومانی فعلی (یورو به ریال) به طور متوسط۳۵۶۵۰ تومان برای هر یورو می‌شود.
۳. در نظر گرفتن سازوکار جدید در جهت افزایش واردات خودرو | با توجه به کیفیت پایین خودروهای داخلی و قیمت‌های بالای خودروی سواری در کشور، یکی از خواسته‌های مردم اصلاح این موضوع بوده که دولت نیز در بودجه ۱۴۰۴ سعی کرد که تا حدودی به آن توجه کند. بنابراین مبلغ ۲ میلیارد یورو با تخصیص ارز از سوی بانک مرکزی در نظر گرفته شد. همچنین علاوه بر سقف مذکور استفاده از سایر منابع ارزی به تشخیص بانک مرکزی مجاز خواهد بود.
رویکرد مجلس به بودجه ۱۴۰۴
۱. افزایش ۱۲۰ همتی درآمدهای مالیاتی | به معنای افزایش نزدیک به ۵۰ درصدی (۴۸.۹۴) درآمدهای مالیاتی نسبت به مصوب سال ۱۴۰۳ است. مجلــس در درآمدهــای مالیاتی، ســقف معافیت مالیاتی برای اشخاص حقیقی و حقوقی را کاهش داده است که درآمدهای مالیاتــی دولت افزایش پیدا کند. همچنین مجلس با کاهش سقف مالیاتی، مالیات بر زمین‌هایی که کاربری مسکونی دارند یا خودروهای گران‌قیمت، تغییراتی داده تا مالیات بیشتری وصول شود.
۲. افزایش ۴۰ همتی سود سهام شرکت‌های دولتی نسبت به لایحه | افزایش ۴۰ همتی سود سهام شرکت‌های دولتی از طرف مجلس به معنای کاهش منابع در دسترس شرکت‌های دولتی و در نتیجه کاهش منابع در دسترس شرکت‌های دولتی است که به طور بالقوه می‌توانست در اختیار تولید و سرمایه‌گذاری قرار گیرد و اختصاص آن به منابع عمومی دولت است که به طور بالقوه در اختیار هزینه‌های جاری قرار می‌گیرد.
۳. حذف منابع و مصارف هدفمندی از جداول بودجه عمومی | تغییراتی که دولت در جهت ادغام منابع و مصارف هدفمندی و تقویت بنیه دفاعی در جداول بودجه صورت داده بود، با تغییرات مجلس با حذف از جداول بودجه به روال سال‌های قبل برگشت.
در مجموع می‌توان گفت رویکرد دولت جدید اعمال تغییراتی جزئی و شکلی در ساختار بودجه‌ریزی کشور بوده است، بدون آنکه از طریق حذف و جابجایی مصارف بودجه، خواسته‌های مردم مورد توجه قرار گیرد.
برخی نسبت‌های مهم بودجه ۱۴۰۴
بررسی ترازهای بودجه‌ای کشور نشان می‌دهد که ساختار معیوب بودجه‌ریزی در اولین بودجه دولت جدید تداوم یافته است. کسری عملیاتی از ۲۸۰ همت در سال ۱۴۰۳ به ۱۸۰۵ همت در سال ۱۴۰۴ افزایش یافته است. هرچند بخش عمده این افزایش ناشی از شفاف‌سازی برخی کسری‌ها از جمله لحاظ مصارف هدفمندی و برخی مطالبات اشخاص مانند بازنشستگان، معلمان و … در مجموع مصارف بودجه بوده (که مجلس حداقل مصارف هدفمندی را از آن حذف کرده و رقم کسری را به ۹۰۹ کاهش داده است)؛ اما علاوه بر رو به رشد بودن آن، نشانه‌ای از اصلاح این روند به عنوان اولویت اصلی کشور در راستای اصلاح هزینه‌ها به منظور مهار تورم در اولین سال شروع فعالیت دولت مشاهده نمی‌شود.
تراز سرمایه‌ای نسبت به سال قبل افزایش یافته است (از ۲۴۵ به ۳۲۹ همت رقم مصوب). افزایش تراز سرمایه‌ای به معنای صرف هرچه بیشتر دارایی‌های مادی از جمله فروش نفت برای هزینه‌های جاری و عمدتاً غیرمولد است. دولت با لحاظ منابع هدفمندی (که حاصل فروش فرآورده های‌نفتی است) و سهم امور نظامی از نفت در واگذاری دارایی‌های سرمایه‌های تصویر واقعی‌تری از فروش دارایی‌های مادی کشور ارائه داده است، اما لحاظ مصارف نظامی در طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای گمراه‌کننده است؛ زیرا به رغم رویکردهای جدید به مصارف نظامی (از جمله رویکرد سازمان ملل در نظام حساب‌های ملی (SNA)) مبنی بر تلقی مشابه سایر مصارف به مصارف نظامی (یعنی اگر ساختمان و تجهیزات بادوام نظامی- حتی موشک- ساخته شود، جزو تملک دارایی‌های سرمایه‌ای منظور می‌شود).
مطالعات متعدد نشان داده که تاثیر مخارج نظامی به‌ویژه در کشورهای با درآمد پایین بر رشد اقتصادی تاثیر منفی دارد. جدای از آن، اصولا مصارف نظامی جنبه بازدارندگی داشته و تا حدی مورد قبول است که درجه اول و قبل از هر چیز منجر به محافظت از زیرساخت‌های اقتصادی و مصونیت کشور از تهدیدهای نظامی و امنیتی خارجی شود؛ اما چنانچه افزایش مخارج نظامی خود به تهدیدی علیه منافع اقتصادی تبدیل شود، نسبت به انجام آن هزینه‌ها باید تردید جدی کرد.
تراز مالی در بودجه ۱۴۰۴ نسبت به سال قبل از آن بیشتر شده و با توجه به مثبت بودن تراز سرمایه‌ای نشان می دهد که قرار است برای هزینه‌های جاری اوراق بدهی بیشتری فروخته شود؛ هرچند بخشی از این افزایش ناشی از شفاف‌سازی ارقام پنهان بودجه بوده است.
با شفاف سازی ارقام بودجه مشخص شد که وابستگی بودجه به منابع ناپایدار در سال ۱۴۰۴ برابر ۶۲ درصد است. ناپایداری منابع بودجه به معنی ساختار معیوب بودجه‌ریزی کشور است که البته در دولت جدید نیز تغییری در این ساختار مشاهده نمی‌شود.
سهم طرح‌های عمرانی از بودجه از ۱۶ درصد در سال ۱۴۰۳ به ۱۲ درصد در سال ۱۴۰۴ کاهش یافته است (در لایحه دولت این نسبت ۲۰ درصد است ( همانطور که گفته شد دلیل آن، اضافه شدن مخارج نظامی است که گمراه‌کننده است). با وجود رکود نسبی حاکم در اقتصاد کشور و رقم بالای بیکاری، از دولت انتظار می‌رفت سهم بیشتری از منابع عمومی را صرف طرح‌های عمرانی به ویژه طرح‌های نیمه‌تمام کند. کاهش سهم طرح‌های عمرانی چنین رویکردی را نشان نمی‌دهد، بلکه برعکس نشان می‌دهد که دولت همچنان اسیر قالب‌های گذشته و درگیر هزینه‌های نامولد است.
تحقق‌پذیری ارقام بودجه
۱. مالیات‌ها | مالیات‌ها با رقم ۱۸۲۰ هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۴ نسبت به مصوب سال ۱۴۰۳ برابر ۴۹ درصد افزایش یافته است. با توجه به رشد ناچیز اقتصادی (احتمالا ۳-۲ درصد) و نرخ تورم ۴۵-۴۰ درصدی سال جاری، نزدیک به تمام سهم اضافه شده مالیات از محل تورم است. با این فروض، تحقق مالیات‌ها با رقم ۱۸۲۰ هزار میلیارد تومان دور از انتظار و تحقق رقم پیشنهادی دولت یعنی ۱۷۰۰ هزار میلیارد تومان محتمل‌تر است. البته به جز مالیات‌ها، اجزای دیگری نیز وجود دارد که مهمترین آن‌ها درآمدهای گمرکی و سود سهام شرکت‌های دولتی است.
تحقق درآمدهای گمرکی که برای آن ۳۶۴ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده، به شدت به واردات خودرو متکی است و در صورت عدم تحقق واردات خودرو، حداقل دوسوم درآمدهای گمرکی محقق نخواهد شد. سود سهام دولتی از ۶۰ هزار میلیارد تومان لایحه پیشنهادی دولت به ۱۰۰ هزار میلیارد تومان در مصوبه مجلس افزایش یافت. تحقق این میزان منابع به معنی تهی‌کردن هرچه بیشتر منابع شرکت‌های دولتی و کاستن از سرمایه‌گذاری آن‌ها و صرف منابع مزبور در هزینه‌های جاری است.
۲. عواید نفتی | تحقق عواید نفتی کاملاً به شرایط تحریم و توافق یا عدم توافق با آمریکا بستگی دارد. در صورت توافق ارقام پیش‌بینی شده محقق خواهد شد و در صورت عدم توافق، با فرض فروش حداکثر ۳۰۰ هزار بشکه در روز در بازار سیاه و با قیمت ۴۰ یورو برای هر بشکه (۳۰ درصد کمتر از پیش‌بینی دولت، ناشی از هزینه‌های تحریم) و سهم ۸۵.۵ درصدی دولت از نفت (سهم صندوق برابر صفر)، کل عایدی دولت برابر ۳.۷ میلیارد یورو خواهد بود که با پیش‌بینی ۲۸ میلیارد یورویی دولت (آن هم با فرض سهم ۶۵.۵ درصدی) اختلاف ۲۴.۳ میلیارد یورویی دارد. با این فروض حدود ۸۷ درصد عواید نفتی پیش‌بینی شده در بودجه محقق نخواهد شد.
۳. اوراق بدهی و فروش سهام | اوراق بدهی در کنار عواید نفتی یکی دیگر از اقلام ترازکننده بودجه دولت به ویژه در سال‌های تشدید تحریم بوده است. در قانون بودجه ۷۵۰ هزار میلیارد تومان فروش انواع اوراق مالی پیش‌بینی شده است. فروش اوراق مالی در شرایط تورمی بالا مستلزم افزایش سود این اوراق است. افزایش سود اوراق علاوه بر برهم زدن بازارهای دیگر مانند بازار سرمایه، هزینه استقراض دولت را در سال‌های بعد افزایش داده و شکنندگی بودجه را هرچه بیشتر افزایش می‌دهد. عدم افزایش سود متناسب و عدم خرید این اوراق توسط افراد حقیقی، منجر به فشار دولت بر بانک‌های تجاری برای خرید اوراق است. با خرید این اوراق توسط بانک‌ها امکان و احتمال تهاتر بدهی دولت و بانک‌ها با بانک مرکزی و در نتیجه افزایش پایه پولی و نقدینگی به و جود می‌آید (تجربه سال‌های گذشته). با توجه به پتانسیل بازار امکان فروش حداکثر ۳۰۰ هزار میلیارد تومان اوراق مالی در بازار وجود دارد.
بنابراین به نظر می‌رسد حداقل ۴۰۰ هزار میلیارد تومان بیش‌برآوردی از این محل وجود دارد. فروش سهام نیز با توجه به فروش شرکت‌های با کیفیت در سال‌های قبل و مشکلات بازار سرمایه حداکثر تا ۳۰ هزار میلیارد تومان قابل تحقق باشد. بنابراین تحقق ۲۱۵ هزار میلیارد تومان رقم مصوب در بودجه برای سال ۱۴۰۲ از این محل بسیار دور از دسترس خواهد بود.
چالش‌های اساسی کشور و رویکرد بودجه ۱۴۰۴
مهمترین چالش‌های اساسی کشور در همه سال‌های بعد از انقلاب در حوزه اقتصادی رشد پایین و پرنوسان و نرخ تورم بالا بوده است. رشد پایین به ویژه بعد از تشدید تحریم‌ها و خروج ترامپ از برجام، علاوه بر تشدید معضل بیکاری، آثار خود را در نارسایی و کمبود زیرساخت‌ها از ناترازی‌ها انرژی گرفته تا ورزشگاه‌های مستهلک نشان داده است. ایجاد و افزایش ثروت ملی و رفاه مادی مردم کشور مستلزم افزایش مداوم و پی‌درپی رشد اقتصادی است و حفظ زیرساخت‌ها مستلزم هزینه کردن متناسب برای آن‌ها و پیشی‌گرفتن ایجاد سرمایه از استهلاک آن است. نرخ های تورم بالا به ویژه نرخ‌های به طور متوسط بالای ۴۰ درصد در ۶ سال اخیر (۱۴۰۳-۱۳۹۸) علاوه بر کاهش شدید قدرت خرید مردم، تاب‌آوری آن‌ها را در حوزه‌های اقتصادی و اجتماعی به شدت پایین آورده است.
در بلندمدت مشکلات اقتصادی (مانند رشد اقتصادی نزدیک به صفر، تورم بالا، کمبود زیرساخت‌ها) حلقه خود تقویت‌کننده‌ای دارد که در آن منجر به معضلات اجتماعی (مانند فقر، بیکاری، اعتراضات خیابانی) می‌شود که این نیز به نوبه خود مشکلات اقتصادی را تشدید می‌کند. این فرآیند چرخه‌ای نزولی و معیوبی از زوال اقتصادی و اجتماعی را در کشور ایجاد می‌کند که رهایی از آن به سادگی ممکن نیست.
تغییر دولت و به دنبال آن تغییر پایدار و باثبات سیاست‌ها در دوره‌ای بلندمدت می‌توانست چشم‌انداز چرخه معیوب فوق را تغییر دهد. سند بودجه دولت به عنوان مهمترین و اثرگذارترین سند سیاسی و اقتصادی نماد تغییر دولت‌ها و سیاست‌ها آن‌ها محسوب می‌شود. چنانکه در بررسی اجمالی بودجه ۱۴۰۴ که اولین سند بودجه دولت پزشکیان است، دیدیم، تغییر سیاست و اولویتی مشاهده نمی‌شود. ساختار و ترکیب بودجه همان ساختار قبلی است و در نتیجه اجرای آن باید منتظر همان پیامدهایی بود که قبلا هم رخ داده است: تضعیف سرمایه‌گذاری‌ها و در نتیجه مستهلک شدن هرچه بیشتر زیرساخت‌ها و افزایش ناترازی‌ها و همچنین افزایش نرخ تورم و کاهش هرچه بیشتر قدرت خرید مردم.
کلام آخر اینکه به رغم امیدواری بخشی از مردم به تغییر سیاست‌ها و در نتیجه بهبود شرایط اقتصادی کشور، بودجه تقدیمی دولت در نقطه شروع آن امیدوارکننده نیست و نمی‌تواند تغییرات مثبتی در شرایط اقتصادی کشور مانند کاهش نرخ تورم و بهبود محسوس معیشت مردم ایجاد کند.
* تحلیل مزبور در جدیدترین شماره (۳) ماهنامه «اقتصادنگار» در پایان اسفند ۱۴۰۳ منتشر شده است.
