بررسی کسری بودجه ۱۴۰۴*
سند بودجه مهمترین سند مالی دولت در طی یک سال مالی است و نشاندهنده چهارچوب مدیریت دولت در یک سال آتی از حیث تامین منابع و تخصیص اعتبارات است. بنابراین طبیعی است که به هر میزانی که منابع برآورد شده در قانون بودجه مبتنی بر فروض واقعبینانه محاسبه شوند، احتمال تحقق بالاتر خواهد بود و اجرای قانون بودجه از منظر تامین منابع مورد نیاز با چالشهای کمتری روبرو خواهد بود.
این درحالی است که کسری بودجه که حاصل بیتوجهی به ارزیابی دقیق و علمی منابع و همچنین نحوه هزینهکرد دولتها است در چند سال اخیر به یکی از ابرچالشهای اقتصاد کشور تبدیل شده است. بر این اساس برآورد درست منابع بودجه و تصویب بودجه بر اساس فروض واقعبینانه و منطقی مهمترین اقدام برای اجرای موثر قانون بودجه در یک سال مالی است.
در این گزارش به بررسی ارقام ارائه شده در بخش منابع لایحه بودجه ۱۴۰۴ پرداخته و میزان تحقق آنها بر اساس مفروضات و روند رشد متغیرهای اقتصادی بررسی خواهد شد و میزان کسری احتمالی ارائه خواهد شد.
سهم ردیفهای مختلف از منابع لایحه
با بررسی لایحه بودجه سال آینده متوجه میشویم که مهمترین تفاوت لایحه ۱۴۰۴ با لوایح بودجه قبلی تجمیع اقلام فرابودجهای ذیل سقف منابع و مصارف عمومی است. در لایحه، منابع و مصارف هدفمندی یارانهها، منابع تخصیص یافته به تقویت بنیه دفاعی نیروهای مسلح، منابع طرحهای خاص، تادیه بدهی به بانکها و نهادهای عمومی ذیل منابع و مصارف عمومی لحاظ شده و این موضوع منجر به رشد بالای سقف بودجه نسبت به سال گذشته شده بود که در نهایت مجلس با این پیشنهاد دولت مخالفت کرد و چارچوب بودجه را به همان روال سالهای قبل برگرداند.
رشد منابع و مصارف عمومی دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۴ نسبت به میزان مصوب قانون بودجه ۱۴۰۳، در حدود ۱۳۳ درصد است که البته بدون لحاظ نکته فوق، یعنی با چشمپوشی از موارد فرابودجهای سابق، این رشد معادل ۳۴ درصد خواهد بود.
با تعدیل موارد فرابودجهای از لایحه، رشد «درآمدها» در لایحه نسبت به میزان مصوب آن در قانون بودجه ۱۴۰۳ معادل ۴۲ درصد است. منابع حاصل از «واگذاری داراییهای سرمایهای» ۱۷ درصد کاهش و منابع حاصل از «واگذاری داراییهای مالی» ۱۰۰ درصد افزایش یافته است.
سهم درآمدهای مالیاتی از مجموع درآمدها معادل ۳۳ درصد است، در حالیکه سهم درآمدهای ناشی از صادرات نفت و فرآوردههای نفتی با احتساب منابع استقراضی از صندوق توسعه ملی (با توجه به ماهیت درآمد نفتی این منابع) بالغ بر ۴۵ درصد میباشد. نرخ رشد درآمدهای مالیاتی در لایحه معادل ۳۹ درصد است که با توجه به پیشبینی از نرخ رشد اسمی ۳۵ درصدی اقتصاد در سال ۱۴۰۳، میتوان ادعا نمود درآمدهای مالیاتی افزایش معناداری نداشته است.
منابع لحاظ شده از محل درآمدهای ناشی از حقوق ورودی گمرکی در لایحه ۲۶۴ هزار میلیارد تومان است که نسبت به میزان مصوب آن در قانون بودجه سال جاری ۸۴ درصد رشد داشته است. عمده این افزایش به دلیل برآورد منابع از محل واردات خودرو و تغییر نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق گمرکی میباشد.
منابع واگذاری داراییهای سرمایهای بدون درنظر گرفتن موارد افزوده شده به سقف این ردیف (شامل هدفمندی، نفت بنیه دفاعی و واگذاری اموال) معادل ۵۳۴ هزار میلیارد تومان است که نسبت به عملکرد برآوردی سال ۱۴۰۳ رشد ۱۸درصدی دارد. مجموع منابع هدفمندی در لایحه بودجه بالغ بر ۹۰۰ هزار میلیارد تومان است و منابع تحویلی دولت به نیروهای مسلح و طرحهای خاص مجموعاْ ۶۸۷ هزار میلیارد تومان است. نرخ رشد منابع هدفمندی و نفت بنیه دفاعی و طرحهای خاص نسبت به پیشبینی از عملکرد سال جاری (با لحاظ مجوزهای خارج از بودجههای سنواتی) به ترتیب ۳۷ و ۱۹ درصد است.
در لایحه سقف فروش، تحویل و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی، ۷۰۰ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است که ۲۰۰ هزار میلیارد تومان از آن برای سیالسازی بدهیهای دولت لحاظ شده که صرفاً قابلیت معامله در بازار بین بانکی را دارد. ظرفیت انتشار اوراق مالی اسلامی در لایحه نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۳ تقریباً دو برابر شده است.
دولت در لایحه ۱۴۰۴ برخلاف رویه چند سال اخیر، از ابتدای سال و در قالب لایحه اقدام به استقراض ۲۸ واحد درصد از سهم ۴۸ درصدی صندوق توسعه نموده است و از این محل ۵۴۱ هزار میلیارد تومان منابع برای دولت دیده شده است.
پیشبینی قیمت نفت صادراتی در بودجه سال ۱۴۰۴
برآورد درست منابع بودجه و تصویب بودجه بر اساس فروض واقعبینانه و منطقی مهمترین اقدام برای اجرای موثر قانون بودجه در یک سال مالی است. از سوی دیگر، بودجه دولت ایران مانند اکثر کشورهای نفتی وابستگی جدی به نفت داشته و بهرغم تلاشهای صورت گرفته، همچنان این وابستگی ادامه دارد. بنابراین، داشتن تخمینی مناسب از ارزش صادرات نفت در هر سال مالی برای تدوین دقیقتر بودجه سنواتی ضروری است. بدین منظور، ضروری است که نسبت به قیمت نفت، به عنوان درآمد اصلی دولت ایران، پیشبینی قابل قبولی ارائه کرد.
در همین رابطه پیشبینی افزایش عرضه از سوی کشورهای خارج از اوپک پلاس و وجود ظرفیت مازاد تولید حدود ۵ میلیون بشکهای در اوپک پلاس و پیشبینی تقاضای ضعیف نفت در چین و ایالا متحده، عواملی هستند که به ترتیب از لحاظ عرضه و تقاضا میتوانند باعث کاهش قیمت نفت برای سال آینده شوند. در طرف مقابل، تنشهای ژئوپلتیکی در غرب آسیا و اوکراین، طوفان شدید در ایالات متحده و احتمال کاهش سقف تولید اوپک پلاس عواملی هستند که با کاهش عرضه میتوانند باعث افزایش قیمت نفت شوند.
مرکز پژوهشهای مجلس با جمعبندی پیشبینیهای ۱۵ مؤسسه و نیز قیمت نفت در بودجه چهار کشور روسیه، نروژ، عراق و ونزوئلا، اینگونه نتیجهگیری کرده که قیمت نفت برنت در سال آینده در شرایط کاهش تنش در مناطق غرب آسیا و اوکراین حدود ۶۰ دلار و در شرایط افزایش تنش حدود ۸۲ دلار در هر بشکه باشد. اما محتملترین سناریو برای قیمت نفت برنت حدود ۷۵ دلار در هر بشکه میباشد.
بنابراین و نظر به شرایط تحریمی و وجود اختلاف بین قیمت نفت برنت و نفتهای صادراتی ایران، قیمت فروش نفت ایران برای سال آینده بهطور متوسط در حالت بیشینه و کمینه به ترتیب برابر ۷۵ و ۵۳ دلار در هر بشکه پیشبینی شده و بازه قیمتی ۶۱ تا ۶۵ دلار در هر بشکه، پیشبینی مناسبی برای قیمت نفت صادراتی ایران برای سال آینده میباشد.
بررسی میزان کسری احتمالی بودجه ۱۴۰۴
با توجه به نکاتی که در خصوص هر یک از منابع عمومی دولت مطرح شد، میتوان میزان کسری احتمالی تأمیننشده بودجه ۱۴۰۴ را در حدود ۳۵۰ هزار میلیارد تومان دانست.
براساس بررسی روندهای مربوط به درآمدهای دولت میتوان گفت درآمدها به طور کامل محقق خواهند شد اما در بخش منابع نفتی پیشبینی میشود منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات و خالص صادرات گاز ۸۳ درصد محقق شود و از این محل بالغ بر ۹۰ هزار میلیارد تومان کسری ایجاد شود. از محل منابع حاصل از هدفمندی و سایر میزان تحقق ۹۱ درصد پیشبینی شده و کسری احتمالی ۸۱ هزار میلیارد تومان برآورد میشود.
از محل منابع حاصل از استقراض از صندوق توسعه ملی ۱۰۰ هزار میلیارد تومان کسری برآورد میشود و از محل واگذاری شرکتها و فروش اموال نیز بالغ بر ۸۵ هزار میلیارد تومان کسری قابل پیشبینی است. همچنین در مورد واگذاری اوراق مالی میتوان گفت علیرغم حجم بالای درنظر گرفته شده برای انتشار اوراق، اما این میزان محقق شده و بودجه از این محل دچار کسری نگردد.
از سوی دیگر، با توجه به وابستگی ۴۵ درصدی منابع عمومی به نفت و گاز (صادرات و استقراض از صندوق توسعه)، ایمنسازی منابع در مقابل تکانههای نفتی یکی از محورهای نیازمند تقویت در بودجه ۱۴۰۴ است. این درحالی است که در صورتی که به هر دلیلی ادامه صادرات نفت با مشکل مواجه شده و تحقق منابع از این محل کاهش پیدا کند، عدد کسری تأمین نشده ممکن است تا ۵۰۰ هزار میلیارد تومان افزایش پیدا کند.
در این سناریو که صادرات نفت به ۱ میلیون بشکه کاهش پیدا کرده و به دلیل افزایش هزینههای فروش نفت قیمت نفت وصولی به ۵۳ دلار کاهش مییابد، از مجموع نفت و گاز سهم دولت و استقراض از صندوق (۱۰۵۰ ه.م.ت.)، ممکن است ۳۳۰ ه.م.ت. تحقق پیدا نکند و در نتیجه با احتساب کسری سایر اقلام منابع، کسری تأمین نشده به حدود ۵۰۰ هزار میلیارد تومان برسد.
در چنین شرایطی یکی از مهمترین اقداماتی که به منظور ایمنسازی بودجه در مقابل تکانههای نفتی باید مورد توجه قرار بگیرد، تقویت درآمدهای مالیاتی است. مدیریت معافیتهای مالیاتی و جلوگیری از گسترش غیرضروری معافیتها و همچنین ایجاد بستر مناسب برای افزایش کوشش مالیاتی از جمله اقدامات ضروری است.
با توجه به این نکته که دولت در لایحه اقدام به استقراض از صندوق توسعه نموده و از سوی دیگر سقف انتشار اوراق مالی نیز بالا دیده شده است، در صورت عدم تحقق بخشی از درآمدها، اجرای تکالیف دولت دچار مشکل خواهد شد و دولت ناگزیر از کاهش بخشی از مصارف خواهد شد. افزایش سهم مخارج اجتنابناپذیر از مصارف بودجه در چنین شرایطی چالشهای گذشته را پیشروی دولت قرار خواهد داد و این موضوع میتواند منجر به تعویق بخشی از تکالیف به سال مالی بعد شود.
* گزارش تحلیلی مزبور در جدیدترین شماره (۳) ماهنامه «اقتصادنگار» در پایان اسفند ۱۴۰۳ منتشر شده است.
